當前，新冠肺炎疫情暴發(fā)和蔓延，嚴重威脅人民群眾的生命健康安全，影響社會的健康發(fā)展，也再一次引發(fā)了人們對于野生動物這一病毒傳染源的關注。防控類似新冠肺炎等重大疫情，需要從源頭抓起，圍繞禁止捕食野生動物的討論成為社會熱點。《檢察日報》“觀點·專題”邀請學界與實務專家從野生動物保護法治建設角度討論如何依法做好疫情源頭防控工作，敬請關注。
探索野生動物保護公益訴訟
中國人民大學法學院教授湯維建
“探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟，是公益訴訟‘等’外領域的一次實踐探索，必將產(chǎn)生積極而深遠的社會影響。”
針對這次新冠肺炎疫情，2020年1月27日，最高人民檢察院發(fā)布了《關于認真貫徹落實中央疫情防控部署堅決做好檢察機關疫情防控工作的通知》，要求各級檢察機關，積極穩(wěn)妥探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟。最高檢在疫情發(fā)生后第一時間提出探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟，是公益訴訟“等”外領域的一次實踐探索，必將產(chǎn)生積極而深遠的社會影響。
檢察機關提起保護野生動物公益訴訟的必要性。
一是全面履行監(jiān)督職能的體現(xiàn)。根據(jù)野生動物保護法第3條規(guī)定可知，破壞野生動物的行為就是損害國家利益和社會公共利益的行為，也是破壞生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明的行為。由檢察機關代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)，通過提起公益訴訟來履行法律監(jiān)督職責，保護野生動物資源，正是檢察機關全面履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。
二是加強野生動物保護的現(xiàn)實需要。目前，非法收購、運輸、出售野生動物及其制品，非法狩獵、殺害野生動物等現(xiàn)象依然嚴重，相關國家機關特別是公安機關雖然一直在加大力量治理，但仍然屢禁不止。因此，必須拓展野生動物保護方式，通過公益訴訟的形式來加強保護，這既是恰逢其時，也是勢在必行。
三是打贏疫情防控攻堅戰(zhàn)、保護人民群眾生命健康的需要。野生動物是維護大自然生態(tài)平衡、促進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展的重要基礎。人類大量獵捕野生動物、濫食野生動物，不僅是對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，也會使野生動物體內(nèi)存在的有害生物或物質(zhì)通過此途徑傳染給人類，造成疫病流行。對此，檢察機關應當拿起公益訴訟的法律武器，督促相關行政機關履職盡責，為打贏疫情防控攻堅戰(zhàn)作出應有貢獻。
四是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要舉措。就當前疫情防控而言，檢察機關應當針對公共法律服務體系中存在的問題，尤其是針對野生動物保護、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等領域存在的執(zhí)法不嚴、司法不公等問題履行法律監(jiān)督職責，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提高。
檢察機關提起保護野生動物公益訴訟的可行性。
檢察機關提起保護野生動物公益訴訟于法有據(jù)。雖然民事訴訟法第55條第2款和行政訴訟法第25條第4款并沒有將檢察機關提起野生動物保護的公益訴訟列舉在范圍之內(nèi)，但事實上，無論是生態(tài)環(huán)境和資源保護，還是食品藥品安全，都與野生動物保護密切相關，且野生動物的保護本身就是生態(tài)環(huán)境和資源保護的一個有機組成部分。而且，從上述法條所規(guī)定的“等”字來看，檢察機關可以根據(jù)立法的原則和精神，結(jié)合司法實踐，探索擴大公益訴訟的范圍。
檢察機關具有豐富的經(jīng)驗支持。刑法第341條規(guī)定了非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪。在追究該罪的過程中，如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，檢察院可以根據(jù)刑事訴訟法第101條的規(guī)定提起附帶民事訴訟。以此為依據(jù)，檢察院還可以根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條的規(guī)定，提出刑事附帶民事公益訴訟。實踐中已出現(xiàn)了許多關于保護野生動物的刑事附帶民事公益訴訟。這些司法實踐為檢察機關對那些沒有構(gòu)成犯罪的侵害野生動物的行為提起單獨民事公益訴訟奠定了實踐基礎。
檢察機關具有較大的專業(yè)優(yōu)勢。一方面，檢察機關是代表國家行使訴訟權(quán)力的主體，較之其他主體要具有權(quán)威性；另一方面，近年來，檢察機關開展了大量民事和行政公益訴訟，培養(yǎng)了一定的檢察公益訴訟專門人才，積累了較為豐富的司法技能，在提起野生動物保護公益訴訟上會更加有的放矢。
野生動物保護公益訴訟制度之構(gòu)想及立法和司法建議。
明確檢察監(jiān)督的原則。修改野生動物保護法，在第一章“總則”中增加第8條，共3款。其中，第1款規(guī)定：檢察院有權(quán)對野生動物保護進行法律監(jiān)督。第2款規(guī)定：檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)野生動物保護領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，按照行政訴訟法第25條第4款的規(guī)定提起行政公益訴訟。第3款規(guī)定：檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)任何個人和單位實施違反本法、破壞野生動物保護，損害國家利益和公共利益的行為，按照民事訴訟法第55條第2款的規(guī)定提起民事公益訴訟。
規(guī)定民事責任。修改野生動物保護法第四章“法律責任”，增加規(guī)定民事賠償法律責任。目前的野生動物保護法，在法律責任方面只是規(guī)定了行政責任和刑事責任，缺乏對于民事責任的追究，而民事責任的追究往往會比行政責任的處罰力度更大，讓違法者付出更大代價。就民事責任的認定標準，應當以對生態(tài)環(huán)境的損害為依據(jù)計算，而不能僅簡單地按照野生動物的交易價值來計算。此外，對情節(jié)嚴重的，要規(guī)定懲罰性賠償制度，并規(guī)定在檢察機關提起的民事公益訴訟中，有權(quán)提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。這樣將刑事責任、行政責任和民事責任有機結(jié)合起來，強化對野生動物保護的力度。
作出司法解釋。在修改野生動物保護法之前，作為過渡，建議檢察機關對公益訴訟“等”外領域進行擴大化司法解釋，將野生動物保護盡快納入檢察機關進行法律監(jiān)督和提起公益訴訟的范圍。明確刑事檢察部門、民事檢察部門、行政檢察部門和公益訴訟檢察部門的職責與分工，“四大檢察”同時發(fā)力，開展野生動物保護領域行政執(zhí)法專項檢察監(jiān)督活動，促進野生動物保護機關規(guī)范行政執(zhí)法行為，切實保護野生動物的“生存權(quán)”及其生態(tài)環(huán)境，守護人民群眾人身健康安全。
（作者分別為中國人民大學法學院教授湯維建，天津市人民檢察院檢察官王德良）
完善刑事司法協(xié)同治理體系
全國檢察業(yè)務專家
上海市靜安區(qū)人民檢察院
副檢察長 曹堅
“當一般的規(guī)勸、教育乃至行政處罰對嗜食野生動物的饕客無法起到令行禁止的警示作用時，那么，更嚴厲的刑罰就應當及時補位，否則就是刑法的社會缺位。”
2020年春節(jié)，疫情肆虐，說到源頭，根據(jù)目前披露的信息，與販賣、食用野生動物有著密切關系。而食用野生動物在某些地方是習俗，因此，實踐中有觀點認為，這種現(xiàn)象用刑法治理恐怕操之過急。筆者卻認為，如果一個行為危害的是特定個人或者極少數(shù)對象都有入罪的必要，那么，食用野生動物有可能傳播病毒而危及人類，則更應當進行規(guī)制，嚴重的要予以刑事制裁。當一般的規(guī)勸、教育乃至行政處罰對嗜食野生動物的饕客無法起到令行禁止的警示作用時，那么，更嚴厲的刑罰就應當及時補位，否則就是刑法的社會缺位。何況，食用野生動物必然帶動一個龐大的上游捕、運、售、加工產(chǎn)業(yè)鏈，對社會乃至自然界的傷害難以估量。只有既從源頭抓起，又從消費鏈的末端管起，方起功效。
作為刑法前置法的保護野生動物的行政法律法規(guī)應做修正，以適應當前及今后公共衛(wèi)生防疫形勢的需要。2018年修正的野生動物保護法將受該法律保護的野生動物限定為珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物。未將一般野生動物納入法律保護的范疇，自然也就沒有禁止捕獵、運輸、加工、銷售、食用一般野生動物及其制品的行為的規(guī)定。鑒于食用野生動物（陸生）的危險性愈發(fā)凸顯，野生動物保護法及相關行政法律法規(guī)應當及時作出修正：一是從法律上明確野生動物的含義，改變目前對野生動物內(nèi)涵與外延認識不一的現(xiàn)狀。鑒于陸生野生動物傳播病毒的高風險性存在，應將陸生野生動物納入法律規(guī)范的范疇。二是擴大至對一般野生動物（陸生）的法律管理與保護。在突出對珍貴、瀕危野生動物保護的同時，也將一般野生動物納入規(guī)范范圍保護。三是進一步嚴格規(guī)定對野生動物及其制品的運輸、銷售、加工行為。四是嚴禁非法食用野生動物（陸生）。不僅禁止食用珍貴、瀕危野生動物，還要禁止食用某些病毒傳播高風險的一般野生動物。五是統(tǒng)一監(jiān)管部門，整合執(zhí)法力量。改變目前對野生動物的保護政出多門的現(xiàn)狀，集中統(tǒng)一管理，有效整合林業(yè)、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、工商、檢疫等各方行政管理力量，可考慮設置專門的野生動物保護機構(gòu)。六是在野生動物保護法中預留出與刑法銜接的空間，確保行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)調(diào)并進。
現(xiàn)行刑法關于保護野生動物及其制品的罪名亟須擴充以震懾相關高風險行為。現(xiàn)行刑法在第六章第六節(jié)中設置有非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法狩獵罪等少數(shù)幾個與野生動物相關的罪名，保護的對象局限于珍貴、瀕危野生動物及其制品；追究的犯罪行為也局限于非法獵捕、殺害、非法收購、運輸、出售等行為，未涉及制作加工、食用等行為。現(xiàn)有涉野生動物的罪名也未考慮圍繞珍貴、瀕危野生動物及其他某些病毒傳播高風險的一般野生動物的食用而產(chǎn)生的嚴重社會危害性。雖然刑法中另行規(guī)定有生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪，生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪等罪名，可以作為追究制作加工相關野生動物食品行為刑事責任的依據(jù)，但此類食品罪名針對的是面向大眾的一般食品，在罪名構(gòu)成要件及證據(jù)證明要求上不盡符合生產(chǎn)、銷售野生動物用于食用的行為特征，存在定罪難、取證難等困難。鑒于當前食用野生動物及其制品的高風險性，刑法應當及時作出修正，建議以修正案的形式集中規(guī)定涉野生動物及其制品的犯罪行為：一是將加工、制作珍貴、瀕危野生動物及其制品用于食用的行為規(guī)定為犯罪，根據(jù)加工、制作的時間、次數(shù)、數(shù)量以及珍貴、瀕危動物的等級、銷售金額等情節(jié)確定刑罰輕重。二是將故意食用珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為規(guī)定為犯罪，對明知是珍貴、瀕危野生動物及其制品而食用的，予以刑事追究。三是將非法捕獵、殺害、非法收購、運輸、出售某些病毒傳播高風險的一般野生動物及其制品的行為以及加工、制作某些病毒傳播高風險的一般野生動物及其制品用于食用的行為規(guī)定為犯罪，并處以相當?shù)男塘P。四是將故意食用某些病毒傳播高風險的一般野生動物從而引發(fā)病毒傳播危險的行為入罪。
充分發(fā)揮行政、司法、監(jiān)察對非法野生動物“生意鏈”的法律治理合力作用。
販賣、食用野生動物之風屢禁不止，在一些地區(qū)成風甚至成為公開的現(xiàn)象，以致暴露出有法不依、執(zhí)法不嚴的問題，有必要建立行政執(zhí)法與刑事司法“法法銜接”、行政監(jiān)管與司法、監(jiān)察合力而為的科學高效的治理體系。結(jié)合目前司法改革的有效經(jīng)驗和做法，可考慮著力推動以下若干方面的執(zhí)法、司法、監(jiān)察治理體系建設：一是涉野生動物保護的行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一行使，改變多頭管理的現(xiàn)狀，提高執(zhí)法效力。二是將涉野生動物刑事案件集中管轄，例如，以上海跨行政區(qū)劃管轄檢察院、法院特殊案件管轄為例，涉野生動物犯罪多跨地域?qū)嵤蓪⑸嬉吧鷦游镄淌掳讣杏蓪ｉT檢察院、法院集中管轄，提高司法專業(yè)能力。在公安機關可考慮由食品藥品案件偵查部門負責對野生動物案件的偵查工作。三是加大對非法野生動物“生意鏈”中存在的職務犯罪、監(jiān)管瀆職等職務違法犯罪行為的監(jiān)察力度，督促相關部門切實擔負起監(jiān)管職責，對其中存在的職務違法犯罪行為依法予以追責。
盡快啟動野生動物保護法修改程序
甘肅政法大學教授
中國環(huán)境科學學會環(huán)境法學分會
副主任委員 史玉成
“只有從立法、執(zhí)法等方面多管齊下，強化公共衛(wèi)生的法治保障，才能實現(xiàn)黨中央提出的‘從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風險’的要求。”
疫情就是命令，防控就是責任。做好疫情防控工作，直接關系人民生命安全和身體健康，直接關系經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定。2020年2月3日召開的中共中央政治局常務委員會會議強調(diào)，“要加強市場監(jiān)管，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風險。要加強法治建設，強化公共衛(wèi)生法治保障。”新冠肺炎疫情的發(fā)生，暴露了我國野生動物保護和管理方面存在的突出問題，迫切需要加強野生動物保護法治建設，從源頭上做到防患于未然。
新冠肺炎疫情發(fā)生的大概率原因，是武漢華南海鮮市場有人出售、食用野生動物引起的。在社會主義物質(zhì)文明高度發(fā)達的今天，人們早已沒有必要獵殺、食用野生動物以為口腹之需。然而，事實恰恰相反，對“野味”的追求似乎成為現(xiàn)代社會某種病態(tài)的時尚。但同樣不能忽視的是，很多野生動物自身攜帶一種或數(shù)種病毒，而且，這些病毒往往具有相當高的傳染性、致病性。不幸的是，一些人無底線地一再超過雷池，最終引發(fā)病毒的“潘多拉魔盒”又一次被打開。
黨的十八大把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展需要生態(tài)環(huán)境法治的有力保障。作為野生動物保護領域最主要的立法，我國的野生動物保護法于1989年3月實施，其間共有4次修訂或修正。法律實施后頻繁的修改經(jīng)歷，說明了人民群眾對野生動物保護不斷提出新的訴求。
新冠肺炎的發(fā)生暴露出我國野生動物保護立法方面存在的問題。第一，對野生動物保護的范圍不夠周延。根據(jù)野生動物保護法的規(guī)定，法律所保護的野生動物分為國家重點保護的野生動物；地方重點保護的野生動物；有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物；人工繁育的國家重點保護野生動物。除上述四類野生動物之外的其他野生動物，則不屬于立法保護和規(guī)制對象。但是，這并不意味著此類動物不會引發(fā)疫情的傳播。不難發(fā)現(xiàn)，立法在這方面存在制度缺失，無法從源頭上防止疫病的發(fā)生。第二，野生動物保護法對捕獵、出售野生動物采取分級分類管理。除了對國家重點保護野生動物的捕獵、出售、購買、利用嚴格禁止外，對非國家重點保護野生動物、人工繁育的國家重點保護野生動物，在獲得行政許可和符合檢疫要求的前提下，允許捕獵、出售。由于立法對捕食野生動物并沒有采取嚴格的禁止態(tài)度，為野生動物病毒傳播引發(fā)疫情留下了隱患。第三，野生動物保護法與傳染病防治法等相關法律銜接不足，如對有可能引發(fā)疫病傳播的一些家養(yǎng)動物的禁止捕食等方面存在漏洞。
針對以上問題，應當盡快啟動野生動物保護法修改程序，重點修訂完善以下內(nèi)容：第一，在立法目的中明確規(guī)定保障公共健康安全的內(nèi)容，并通過相應的條款加以落實。第二，增加捕獵、出售、食用可能引發(fā)疫病傳播的野生動物的法律規(guī)定，把“其他可能引發(fā)疫病傳播的野生動物”納入規(guī)制范圍，規(guī)定“引發(fā)疫病傳播的野生動物名錄”，制定、調(diào)整和公布程序，規(guī)定嚴格的禁止獵捕、出售、食用的條款，同時規(guī)定嚴格的法律責任。第三，對現(xiàn)有野生動物分級分類保護制度作進一步修改完善，以全面禁捕、禁售、禁食為原則，對于特殊情形下需要捕獵的范圍和界限，規(guī)定更為嚴格的審批程序、檢疫制度和監(jiān)管制度，從源頭上防止野生動物及其制品流入市場，杜絕病毒傳播的潛在渠道。第四，實現(xiàn)相關立法的銜接，對于可能引發(fā)疫病傳播的某些家養(yǎng)動物，作出嚴格的禁食規(guī)定。第五，擴大公益訴訟的范圍，把非法捕食野生動物引發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的行為納入公益訴訟，追究其損害公益的責任。
此外，從實踐來看，野生動物保護執(zhí)法方法還存在突出問題。從媒體披露的信息觀察，在一些市場交易的“野味”名單中，有些就屬于國家重點保護野生動物，明顯屬于現(xiàn)行法律嚴格禁止的行為；有些屬于“三有”野生動物，需要有嚴格的審批和檢疫程序；等等。如果有監(jiān)督管理部門的嚴格監(jiān)管和執(zhí)法，非法交易和食用法律保護的野生動物何以明目張膽、招搖過市？徒法不足以自行，此次疫情的發(fā)生，給野生動物保護執(zhí)法敲響了一記警鐘。
在完善相關立法的基礎上，還需要切實加強野生動物保護執(zhí)法，嚴厲打擊非法交易行為，斬斷野生動物非法交易的產(chǎn)業(yè)鏈、清除野生動物非法交易的黑市。同時，建立野生動物保護執(zhí)法與司法的有效聯(lián)動機制，執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)野生動物保護案件涉嫌犯罪的，及時移交公安機關處理，避免以行政處罰代替刑事制裁；公安機關、司法機關在必要時可以提前介入案情。只有從立法、執(zhí)法等方面多管齊下，強化公共衛(wèi)生的法治保障，才能實現(xiàn)黨中央提出的“從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風險”的要求。
